综合利用全程管理 科学治理建筑垃圾
2020年4月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过了修订后的固体废物污染环境防治法（以下简称“新固废法”），自9月1日起施行。新固废法坚持以人民为中心的发展思想，贯彻新发展理念，突出问题导向，总结实践经验，健全固体废物污染环境防治长效机制，用最严格制度、最严密法治保护生态环境。
新固废法共新增3章、35条，其中对于建筑垃圾污染防治进行了重大改动。法律规定与过去相比都有哪些变化？如何认识与理解？行业中的困惑和难题在该法中如何规定与解决？笔者有一些学习体会。
建筑垃圾是城市建设发展的伴生物，是城镇发展到一定阶段会凸显和需要解决的问题。在以往的法律规定中，仅在生活垃圾中列了一条规定“工程施工单位应当及时清运工程施工过程中产生的固体废物，并按照环境卫生行政主管部门的规定进行利用或者处置。”新固废法将建筑垃圾单列组章，新增4条7款，从以下几个方面提出了建筑垃圾治理的要求。
落实政府责任
新固废法明确提出，县级以上地方人民政府应当加强建筑垃圾污染环境的防治，建立建筑垃圾分类处理制度，确定建筑垃圾治理首先是政府的任务。新固废法要求制定规划，明确提出规划的主要内容，县级以上地方人民政府应当制定包括源头减量、分类处理、消纳设施和场所布局及建设等在内的建筑垃圾污染环境防治工作规划。
新固废法明确了建筑垃圾的业务主管部门，并详细规定了其具体任务。县级以上地方人民政府环境卫生主管部门负责建筑垃圾污染环境防治工作，建立建筑垃圾全过程管理制度，规范建筑垃圾产生、收集、贮存、运输、利用、处置行为，推进综合利用，加强建筑垃圾处置设施、场所建设，保障处置安全，防止污染环境。
需要特别指出的是，新固废法表明建筑垃圾要进行全过程管理，从产生到再生利用，从设施建设到安全和环境污染。而过去的环卫部门基本只负责工地外的建筑垃圾的运输和填埋，其他建筑垃圾由多个部门管理。碎片化的管理模式，效果较差，急需一个部门来统筹。
新固废法明确了主管部门，但这项任务不是仅靠环卫部门就可以完成的，需要其他部门的配合协作，更需要政府主要领导的支持。因此，新固废法规定，地方各级人民政府对本行政区域固体废物污染环境防治负责。各级人民政府应当加强对固体废物污染环境防治工作的领导，组织、协调、督促有关部门依法履行固体废物污染环境防治监督管理职责。设区的市级人民政府生态环境主管部门应当会同住房城乡建设、农业农村、卫生健康等主管部门，定期向社会发布固体废物的种类、产生量、处置能力、利用处置状况等信息，主动接受社会监督，取得全社会的支持。
明确企业和个人义务
建筑垃圾治理绝不只是政府的责任，与全社会的成员都有关系。因此，新固废法规定，产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染，对所造成的环境污染依法承担责任。应当采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施，不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。任何单位和个人都应当采取措施，减少固体废物的产生量，促进固体废物的综合利用，降低固体废物的危害性。应当依法及时公开固体废物污染环境防治信息，主动接受社会监督。任何单位和个人都有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行举报。固体废物污染环境防治坚持污染担责的原则。
针对建筑垃圾，新固废法规定，工程施工单位应当编制建筑垃圾处理方案，采取污染防治措施，并报县级以上地方人民政府环境卫生主管部门备案。这条规定明确了施工单位的责任，并提出编制建筑垃圾处理方案的新要求：方案中应包括工程概况、编制依据、总体策划、源头减量措施、分类收集与存放措施、就地处置措施、排放控制措施以及相关保障措施等。新固废法还保留了“工程施工单位应当及时清运工程施工过程中产生的建筑垃圾等固体废物，并按照环境卫生主管部门的规定进行利用或者处置”的规定，增加了“工程施工单位不得擅自倾倒、抛撒或者堆放工程施工过程中产生的建筑垃圾”的要求。
指明行业发展方向
建筑垃圾治理应“坚持减量化、资源化和无害化的原则”。减量化是指从规划、设计和施工3个源头减量，只有源头减量才是建筑垃圾治理的根本，才能从根本解决建筑垃圾大量产生的问题。日前，住房和城乡建设部出台的关于推进建筑垃圾减量化的指导意见和《施工现场建筑垃圾减量化指导手册》（试行）就是对新固废法要求的贯彻落实。建筑垃圾已经形成的时候，就不是减量化的问题了，而是资源化的问题了，应采用各种方法，促使建筑垃圾变成资源。新固废法提出，国家鼓励采用先进技术、工艺、设备和管理措施，推进建筑垃圾源头减量，建立建筑垃圾回收利用体系，以“最大限度降低固体废物填埋量”，保护绿水青山、保护生态环境。目前，在有些地区只要建筑垃圾能填埋就不建立回收利用体系，这种做法与新固废法的要求是不相符的。当然，回收利用一定要在保证工程质量的基础上。新固废法要求，使用固体废物综合利用产物应当符合国家规定的用途、标准。#p#分页标题#e#
由于建筑垃圾治理行业起步晚、相对基础差，新固废法提出，加强对从事固体废物污染环境防治工作人员的培训和指导，促进固体废物污染环境防治产业专业化、规模化发展。
解决行业难点
针对建筑垃圾全过程管理、精准化管控，新固废法提出，推进固体废物收集、转移、处置等全过程监控和信息化追溯。
针对建筑垃圾处理设施建设项目落地难的问题，新固废法规定，国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门在编制国土空间规划和相关专项规划时，应当统筹生活垃圾、建筑垃圾、危险废物等固体废物转运、集中处置等设施建设需求，保障转运、集中处置等设施用地。
针对目前建筑垃圾资源化处理企业再生产品销售难的困境，新固废法提出，县级以上地方人民政府应当推动建筑垃圾综合利用产品应用，县级以上人民政府及其有关部门在政府采购过程中，应当优先采购综合利用产品和可重复使用产品。
针对目前建筑垃圾处理从业单位企业小、技术基础差、不具备研发条件，新固废法提出，国家鼓励和支持科研单位、固体废物产生单位、固体废物利用单位、固体废物处置单位等联合攻关，研究开发固体废物综合利用、集中处置等的新技术，推动固体废物污染环境防治技术进步。要求各级政府安排必要的资金用于固体废物污染环境防治的科学研究、技术开发，固体废物集中处置设施建设，加强固体废物污染环境防治科技支撑。
强化法律权威
对于政府部门，新固废法提出，国家实行固体废物污染环境防治目标责任制和考核评价制度，将固体废物污染环境防治目标完成情况纳入考核评价的内容。对于企业，新固废法规定，工程施工单位未编制建筑垃圾处理方案报备案，或者未及时清运施工过程中产生的固体废物的，工程施工单位擅自倾倒、抛撒或者堆放工程施工过程中产生的建筑垃圾，或者未按照规定对施工过程中产生的固体废物进行利用或者处置的，处十万元以上一百万元以下的罚款。考核和处罚力度都是前所未有的，随着新固废法的实施，建筑垃圾治理工作一定会有一个新局面。
作者系中国城市环境卫生协会建筑垃圾管理与资源化工作委员会常务副主任，北京建筑大学教授。
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