以“守门人”制度促平台经济健康发展
近日，国家市场监管总局对《互联网平台分类分级指南》《互联网平台落实主体责任指南》（以下分别简称《分级指南》《责任指南》）公开征求意见。这两份指南首次提出了我国平台企业的分级标准，并对其中超大型平台要承担的主体责任提出了具体要求，这是对中国版“守门人”制度的一次重要探索。
近年来，平台经济蓬勃发展，已经渗透到人们生产生活的方方面面，对带动经济发展、促进就业增长、便利群众生活等起到了重要作用。与此同时，一些超大型平台在经济社会各领域的影响力日益增长，正在引发全球各国监管机构的高度关注，探索针对超大型平台的特殊监管制度已经成为新的全球立法趋势。欧盟率先提出“守门人”平台的相关法案，德国、美国、日本、澳大利亚等国也开始推动相关制度制定。
该制度设计的核心思路，是用一套可量化的标准将那些对资源配置具有重要影响的超大型平台识别出来，并通过事前规制的方式明确应当或不应当做的行为。这套制度工具被很多国家监管部门认为是有效应对科技巨头的关键举措。因为，这套制度工具使用起来比反垄断工具更加简单易用，免去了反垄断中的相关市场界定、竞争损害分析等复杂环节，并且能够帮助政府部门更早介入反竞争行为的监管，以更好保障市场竞争的公平性。
同欧美国家相比，我国平台经济发展的产业生态和市场环境存在很大不同。我国平台企业，特别是超大型平台企业在经营理念、发展模式、竞争策略等方面与国外主要平台企业存在很大差别，反竞争行为的表现既有平台垄断的共性特征，也有二选一、恶性价格战、生态封闭等过度竞争的个性特点。因此，在“守门人”平台的界定以及额外义务的设定方面，我们不能简单照搬国外经验。
从国家市场监管总局公布的平台分级标准和主体责任要求看，其已经考虑了我国平台经济的特殊性。从认定标准看，《分级指南》主要以平台用户规模、业务种类、经济体量、限制能力作为划分超级平台、大型平台、中小平台的依据。其中，就经济体量而言，只要上年底市值（估值）不低于1000亿元人民币，就构成超大型平台。按照2020年的数据估算，预计将有二三十家平台企业被纳入超大型平台进行监管，这将覆盖我国平台经济主要涉猎领域的头部平台。
《责任指南》则针对不同类型平台，提出了不同的主体责任。对超级平台而言，需要满足公平竞争规范、平等治理、开放生态、数据管理、内部治理、风险评估、风险防范、安全审计、促进创新9个方面的合规要求。具体来看，其重点规制两类反竞争行为：一类是平台自我优待行为，另一类是平台生态封闭行为。自我优待是平台经济领域常见的一种行为，这是由平台作为“运动员”和“裁判员”的双重身份引发的，是近年来国外竞争监管机构极为关注的一种反竞争行为，但在我国反不正当竞争法监管领域却是空白，这次是一个重要的补足。另外，平台生态封闭是我国比较特殊的市场现象，将其纳入治理体现了国家对深化反垄断和防止资本无序扩张的战略考虑。
《责任指南》另一个亮点是针对超大型平台提出每年进行一次风险评估、公开发布风险评估报告和定期进行第三方独立审计的要求。这是推动平台强化自治和调动社会化力量多元治理的重要举措，对减轻政府监管部门的管理压力、弥补不对称的技术能力具有重要意义。
此外，国家监管部门以指南而非强制性法规的形式对超大型平台的经营行为进行合理引导，也为我国平台经济市场竞争环境的自我净化和相关制度规则的全面法治化提供了充足的空间。从这层意义上看，笔者认为，这两份指南的出台并不意味着中国版“守门人”制度的确立，而是制度探索的开始，还有很多问题有待进一步研究和观察。比如，如何认识“守门人”制度的立论基础？超大型平台的基础设施或公共属性能否得以确认？“守门人”制度设计是遵循综合规制思路好还是遵循分类规制思路好……只有对这些问题进行深入研究，才能推动“守门人”制度更好建立，并推动平台经济规范健康持续发展。
（作者系中国信息通信研究院政策与经济研究所监管研究部主任）
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