负面清单：让新型研发机构“放得开、管得住”
以北京石墨烯研究院等为代表的新型研发机构，积极探索实行科研经费负面清单制度，期待更好地发挥其聚合科技资源、促进成果转化等职能。 郑金武摄
记者 郑金武
科研经费“不够花、不好花、不管用”的困局，严重阻碍了我国科技创新的步伐。瞄准科研经费管理难点，近年来我国不断推进“放管服”改革，简化审批流程，提高科研经费使用效率。
今年7月召开的国务院常务会议在“部署进一步改革完善中央财政科研经费管理，给予科研人员更大经费管理自主权”时提出，要“支持新型研发机构实行‘预算+负面清单’管理模式，除特殊规定外，财政资金支持产生的科技成果及知识产权由新型研发机构依法取得、自主决定转化及推广应用”。
北京市科学技术情报研究所副所长袁汝兵告诉《中国科学报》，科学研究带有不确定性，“事前预算审批”的科研经费，“预设”了科研过程，不利于开展科学研究；明确科研经费分配机制，赋予新型研发机构科技成果所有权、使用权，将为科技成果转移转化解决一个重要“堵点”。
“打酱油的钱不能买醋”
近年来，我国一直采用“正面清单”模式管理科研经费。该模式强调事前审批，对科研项目各环节管理有其正面作用。“科目设置过细、预算申报过严、预算调剂过繁。”袁汝兵说道。
例如，以前科研经费中的劳务费和咨询费严格区分，会议费、差旅费、培训费互相独立，实际需要的间接费用不可列支或比例过低。“经费的科目设置过细，管得太多，导致‘打酱油的钱不能买醋’。”袁汝兵说。
负面清单，起源于国际商贸往来活动，相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业，清单之外的行业或领域则充分开放。
科研经费负面清单模式，是在科研经费从申请到使用、完成等一系列过程中，把法律法规或相关制度禁止的事项汇总编制成清单的模式。
在袁汝兵看来，实行“预算+负面清单”的科研经费管理模式，是基于对科研机构、科研人员充分信任基础上的充分放权，负面清单是放权的底线。
负面清单模式提倡的是“法无禁止皆可为”，是科研经费管理体系的重大变化。“必须预先做好科研经费使用的风险分析，在此基础上科学合理地设置‘负面清单’。”袁汝兵表示，“‘负面清单’条目的编制一定要有法可依。”
此外，还应设立专家参与机制，要向科技管理、财税、审计乃至纪检等相关专家广泛征求意见。袁汝兵表示，“清单”的产生应充分征求科研机构、科研人员的意见和建议，这既是对国家政策的积极宣传，也是形成负面清单条文的重要方式。
中国高科技产业化研究会人才工作委员会执行秘书长王洪亮表示，负面清单可以根据新型研发机构和项目需要，结合管理部门要求自主制定，但也要秉持“底线”思维。如在科研经费的使用上要“严禁从事违反中央八项规定精神等要求的行为；严禁利用不正当手段谋取私利的行为；严禁设置‘小金库’、账外账，或虚报冒领、虚列支出等违反财经纪律的行为；严禁用于与科研无关和违背科学共同体公认道德的行为；严禁用于违反国家法律法规及我国各项规章制度的行为”。
负面清单是科研经费监管的红线。袁汝兵强调，一切虚假经费支出和套取科研经费的行为、与科研不相关的支出，都应纳入负面清单。
“试水”负面清单管理
2018年，《北京市支持建设世界一流新型研发机构实施办法（试行）》印发，对新型研发机构实行个性化合同管理制度，赋予其人员聘用、经费使用、运营管理等方面的自主权，探索实行负面清单管理。
北京脑科学与类脑研究中心（简称“北京脑中心”）是北京市布局建设的新型研发机构之一。该中心财务部部长白梦霞介绍，北京脑中心是由北京市政府发起的独立法人事业单位，不定机构规格，不核定人员编制，北京脑中心实行理事会领导下的主任负责制，拥有独立的人事权、财务权、运营管理权。
“在充分信任的基础上，科研经费采取总项目预算控制，不设科目，自主安排经费支出，项目负责人根据实际需要统筹使用经费；但中心会结合相应制度，制定相关标准，比如差旅费、咨询费、会议费等的执行标准，切实做到放而不乱。”白梦霞表示。
在实行经费负面清单管理方面，北京脑中心根据北京市文件规定，科研经费“不得用于捐赠、投资、赞助、罚款及支付在职人员学历性教育经费等支出”。
新型研发机构是一个创新综合体。王洪亮表示：“新型研发机构的经费使用有‘灵活性’的诉求。只有经费使用灵活，才能实现新型研发机构的体制机制创新和功能的全面化。”
王洪亮认为，“预算+负面清单”的模式，既可以充分赋予新型研发机构管理自主权，又可确保科研经费使用“放得开、管得住”。
北京石墨烯研究院党支部书记、科技发展部部长李萌表示，“预算+负面清单”制度让新型研发机构可以根据所从事领域科技创新特点和发展需求，按照既定的发展战略开展科技研发和成果转化，而不是按照单个项目的指挥棒变来变去，有利于新型研发机构的长期持续发展。
南京晓庄学院审计处方亚玮和陈丽在《基于负面清单模式下的科研经费管理探索》研究中指出，对于未在负面清单中列示的事项，可以用行政备案代替行政审批，以大大提高经费使用效率，减少行政权力过多干预对科研活动产生的阻力。
强化事后审计监督
目前，北京脑中心、北京石墨烯研究院、北京量子信息科学研究院等新型研发机构，都在积极跟踪国家政策，推动实行“预算+负面清单”科研经费管理模式。
在王洪亮看来，新的科研经费管理模式推行需要过程，“新型研发机构要积极配备科研财务助理，提供预算编制、报销等专业化服务，减轻科研人员事务性负担”。#p#分页标题#e#
袁汝兵也表示，国家有关科研经费的多项政策，其出发点是让科研经费更好地为科研服务，让“经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务”。要赋予科研人员真正的科研经费使用自主权，激发、释放科研人员的创新潜力，保障他们潜心钻研、全力攻关。
同时，也要“强化过程公开，健全监督管理”。袁汝兵表示，“预算+负面清单”试点单位、试点项目、试点人员的科研经费执行，建议以适当的形式进行公开，接受同行监督、公众监督、第三方监督，并加强对科研经费执行的事中、事后监管，严格对科研经费违规的惩处。
方亚玮和陈丽在研究中也指出，应以事中、事后监管制度替代正面清单模式下的事前审批制度，例如建立科研项目在线监控平台，对科研经费使用情况实施动态监管；建立信用评估体系，由相关部门和专业人员对重点项目、环节进行跟踪评价，根据评价结果调整监管力度，提高监管效率。
解决成果转化重要“堵点”
提高科研经费使用的自主权，有助于提升经费使用的效率，促进科技成果产出。而“财政资金支持产生的科技成果及知识产权由新型研发机构依法取得、自主决定转化及推广应用”，“解决了知识产权所有权、收益权不明的问题，有助于科技成果快速转化落地。”王洪亮表示。
袁汝兵提出，以往出于科技成果的权属关系不够明确等种种原因，创新主体、科技人员不知道科技成果转化与自己关系有多大，甚至觉得“成果转化与我无关”，导致应用缓慢错失转化良机，很多成果最终只能“待字闺中”。此次政策精神为科技成果转化解决了一个重要“堵点”。
“赋予了新型研发机构这一新型创新主体明确的科技成果所有权，解决了‘有权转’的问题，必将充分释放新型研发机构及其科技人员转化科技成果的热情，为科技人员‘甩开膀子’推进科技成果转化创设了有利环境。”袁汝兵说。
同时，“有权转”问题的解决必将成为指引科技人员的创新动力，引领科技人员把论文写在祖国的大地上，让科技创新真正成为驱动发展的重要力量。
例如，北京石墨烯研究院近年来致力于打造引领世界的石墨烯新材料和装备研发高地，已在石墨烯薄膜材料与装备开发、成果转化方面取得重要进展，建成多条中试生产示范线；研究院以“研发代工”的模式，针对企业需求组建专门研发团队，开展定制化的研发工作。
“我们的基础研究队伍和产业界并未形成良好互动，一是科技成果转化率较低，二是企业研发自主创新能力和内在动力不足。”李萌表示，明确的科研成果分配机制，可切实调动双方研发人员的激励性，提高创新活力，为推进以市场需求为牵引的科技成果转化奠定良好基础。
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