城市大了更应落实以人为本
国家统计局近日发布的《经济社会发展统计图表：第七次全国人口普查超大、特大城市人口基本情况》显示，我国超大、特大城市数量已达到21个，其中上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津这7座为超大城市（城区常住人口1000万人以上的城市），另有武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明和大连等为特大城市（城区常住人口500万人以上1000万人以下的城市）。
城市的类型划分、层次归属、称号“晋级”等，历来是各方关注的热点。从城市研究的角度来看，超大、特大城市人口规模增加、城市个数增多，反映了城市化程度加深过程中人口流动的一种趋势，符合城市化的一般规律。也要看到，城市是为人服务的，超大、特大城市集聚了更多的人口，有着强劲的发展动力，但由于人口规模巨大，在规划建设与治理中也面临更多困难与复杂挑战。超大、特大城市需要将以人为本理念落到实处。
以人为本是具体的，而非抽象的概念。第一，超大、特大城市一般都面临农业转移人口问题。目前，超大、特大城市规模判定，是以城区常住人口数量作为基本依据的。这里有一个较突出的问题就是城区常住人口中，有相当一部分是农业转移人口，他们并没有所在城市的户籍。有关数据显示，目前常住人口与户籍人口的城市化率差距还有16个百分点，其中多数是农业转移人口，总数以亿计。这类人口在城区生活，但在社会保障方面还面临着一些实际困难，期待所在的城市给予支持、帮助。
第二，涉及城区之外的人口。一般来说，城市人口数远大于城区人口数。例如，按行政区来讲，重庆市的人口是3205万人，而城区人口只有1634万人。很显然，重庆市只有一半人生活在城区，还有一半人生活在城区之外的乡村、库区等地方。所以说，实施以人为中心的城市化，绝不是只考虑城区人口，而是要统筹考虑以城带乡、城乡融合，最终实现共同发展。
第三，涉及城区人口的结构。21个超大、特大城市中，60岁及以上人口占比超过20%的有上海、重庆、天津、沈阳、青岛、哈尔滨、大连等城市，还有一些城市接近20%。这些城市进入中度老龄化，社会压力普遍增加，同时医疗、护理、餐饮等服务的需求全面上升，城市发展面临转型考验。这些城市要注重推动城市的基础设施、服务等更加适老、宜老，同时还需要深入谋划如何激发城市内在活力，避免城市未富先老。从更广泛的意义上讲，深度城市化、大城市化、中度或深度老龄化，是我国超大、特大城市发展和国家发展中的重大问题。
综合来看，超大、特大城市人口规模增加是趋势性现象，同时应冷静地作出进一步分析，看到其结构特征以及规模背后可能存在的问题，并针对其演进趋势采取相应的对策。超大、特大城市规模扩大，数量增多，人口总量一再突破控制目标，说明城市发展规划需要作出相应调整优化。超大、特大城市的出现，为城乡融合发展和乡村振兴带来了新的动力，需要进一步改革城乡制度，推动要素流动，释放城市化的活力；需要加强智慧城市、韧性城市和平安城市建设，提升城市治理水平。所有这一切，都是要让超大、特大城市的发展质量与人口规模相匹配，让以人为本的理念落在实处，在各类城市中更好发挥引领示范作用。
（原文来源：经济日报 作者：中国城市和小城镇改革发展中心研究员 冯奎）
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