噪声防治须明确监管部门、监管责任
蒋光辉
十三届全国人大常委会第三十次会议对《中华人民共和国噪声污染防治法（草案）》（以下简称《草案》）进行了初次审议，并于近期公开征求社会公众意见。
笔者作为一名基层从事噪声污染防治工作的管理者，从以下几个方面谈谈一些个人看法，供《草案》修订参考。
精准定义“噪声”及“噪声污染”有利于日常监管
日常生活中，部分人以个人感官感受为出发点，投诉自然界声音屡见不鲜，如“蝉鸣声”、“鸟叫声”扰民。建议《草案》第二条第一款明确“自然界非人为产生的声音（如鸟叫声、蝉鸣声、蛙叫声等）除外”，用法律的形式明确“噪声”的定义，避免浪费行政成本。
《草案》第二条第二款对“噪声污染”的界定为“超标且扰民”，在实践中存在两种情况不便操作：一是产生的噪声超过了国家规定的噪声排放标准，但无法确认干扰他人的正常生活、工作和学习；二是部分噪声目前没有排放标准（如非商业活动的社会生活噪声等），部分噪声可能监测不超标但扰民（如变压器、电梯低频噪声等），部分商家经营扰民与执法人员打“游击战”等情况在全国各地频频出现。建议两者并列，修订为“超标或者扰民”，对“噪声扰民”作出相对明晰的界定并明确罚则。
明晰监管职责有利于责任落地落实
在《草案》修订过程中，建议理顺“统一监督管理”、“行业监督管理”和“执法处罚”三者的关系。个人认为，“统一监督管理”是完善制度标准体系，主要是解决“面”的问题；“行业监督管理”是规范噪声源头管控，主要解决“线”的问题；“执法处罚”是形成末端监管威慑手段，主要是解决“点”的问题。在日常监管中，应采取以源头管控规范行业为主、以违法处罚惩戒教育为辅的原则。综合执法改革后，执法单位不一定是行业主管部门，因此明确“行业监督管理”显得尤为重要。
建议《草案》第六条参照《安全生产法》将生态环境主管部门对噪声污染防治实施“统一监督管理”修改为“综合监督管理”，将各级部门“实施监督管理”修改为“实施行业监督管理，并牵头制定行业监管措施，从源头控制噪声污染”。修改后可有效理顺“统一监督管理”和“行业监督管理”的关系，有利于进一步明确职责，避免推诿扯皮。
同时，执法主体也应尽量明确，地方政府“指定”带有随意性。一是本着“谁发证谁执法”的原则确定，如《草案》第七十六条中的文化娱乐噪声在文化主管部门有执法队伍的前提下，建议由文化执法部门处罚；《草案》第七十六条中其他的商业活动和第七十九条属于城市管理的范畴，主管单位也没有相应的执法队伍，建议明确为城市管理综合执法部门。二是应考虑执法的有效性和可行性，如对居民家庭的入户、自然人的强制行为只能由公安部门执行，建议《草案》第七十七条直接明确为“公安机关”。由对口的执法部门实施处罚有利于工作的开展，有利于各省、（自治区、直辖市）执行和操作。
强化源头管控有利于减少群众投诉
落实规划和规范要求，从源头控制噪声污染，在实际工作中非常有必要。一是落实规划要求。噪声控制规划是控制噪声污染的有效手段之一，城市的建设要按照各类建筑物在使用上对环境安静程度的要求，进行区域划分和布置道路网。二是落实规范要求。《民用建筑隔声设计规范》（GB50118-2010）对新建临街民用住宅室内住房设计布局及声环境达标有明确要求，但目前基本没有落实，导致“交房即投诉”成为一种常态。住建部于2021年9月发布的《建筑环境通用规范》（GB55016-2021）即将于2022年4月实施，该规范为强制性工程建设规范，其条文必须严格执行。规范中按房间使用功能及噪声来源提出了更细致、更严格的标准，并增加了Z振级限值的标准。标准制定的效果重在落实，建议将新建住房规范要求纳入工程硬性验收规定，验收不合格不予上市交易或交付使用，并在《草案》第四十三条增加“室内声环境达标”的提法并在《草案》第七十八条中增加对应罚则，强化新建住宅的隔声规范落实，解决当前源头监管的盲区。
另外，建议《草案》第五十条、第五十四条按照“谁污染谁治理”原则明确治理主体。铁路和航空噪声污染情况复杂，一是铁路线路太长，可能涉及多个不同区域，而机场管理又有特殊要求，专业性极强；二是属地政府（特别是县级政府）协调“铁路运输企业”“民用机场管理机构”确有困难，治理效果无法保证。
总之，噪声法的制定原则建议应突出“管发展管环保、管生产管环保、管行业管环保”原则和“谁主管谁负责、谁发证谁监管、谁污染谁治理”的思路，充分明确监管部门、监管责任和治理主体。只有顶层设计完善，才能保证法律条款落地落实，尽量避免推诿扯皮。
作者单位：四川省成都市生态环境局
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